Illegittime le supplenze conferite a docenti ed ATA già di ruolo di durata inferiore all’anno
Un provvedimento interessante della Corte dei Conti, Del. n. 189/2017/SUCC, Sezione regionale di controllo per la Toscana, interviene sulla questione delle supplenze ex articolo 59 del CNL scuola per gli ATA ma si sofferma anche su quelle ex articolo 36 CCNL scuola per i docenti. Affermando dei principi di portata generale.
L’episodio
La Ragioneria territoriale dello Stato ha trasmesso alla Sezione di competenza, ai fini del controllo successivo di legittimità ex art. 10 del d. lgs. 123/2011, tre contratti a tempo determinato, stipulati da Istituti di istruzione superiore con personale ATA (amministrativo, tecnico e ausiliario) già in servizio a tempo indeterminato presso altri Istituti, ai sensi dell’art. 59 del CCNL del comparto scuola, sottoscritto in data 29 novembre 2007. In tutti e tre i casi, si tratta di contratti con i quali le amministrazioni scolastiche, attingendo alle proprie graduatorie di istituto, hanno provveduto all’attribuzione di supplenze per la copertura di posti disponibili. La Ragioneria territoriale dello Stato , all’esito del controllo di propria competenza, ha formulato, per ognuno dei contratti sopra indicati, fogli di osservazioni impeditive, dirette agli istituti sopra indicati, precisando che essa non avrebbe provveduto all’apposizione del visto, né al pagamento delle spettanze, in quanto le supplenze non rientravano nella fattispecie prevista dall’art. 59 del CCNL del 29/11/2007.
La normativa
Rilevano i magistrati contabili che “innanzi tutto, si osserva che è lo stesso tenore letterale dell’art. 59 del CCNL del comparto scuola a deporre per l’illegittimità dei contratti in questione. Infatti, tale articolo recita, testualmente: “1. Il personale ATA può accettare, nell’ambito del comparto scuola, contratti a tempo determinato di durata non inferiore ad un anno, mantenendo senza assegni, complessivamente per tre anni, la titolarità della sede. 2. L’accettazione dell’incarico comporta l’applicazione della relativa disciplina prevista dal presente CCNL per il personale assunto a tempo determinato, fatti salvi i diritti sindacali”. La norma fa riferimento, espressamente, a contratti a tempo determinato di durata non inferiore ad un anno. Come è agevole osservare, nessuno dei tre contratti summenzionati rispetta il requisito della durata non inferiore ad un anno (…). “La ratio della norma del contratto collettivo è quella di consentire a personale di ruolo di accettare contratti a tempo determinato, evitando però la frammentazione dell’attività amministrativa, e tutelando invece l’integrità e la continuità delle attività svolte durante l’anno scolastico. Attività che sarebbe pregiudicata, laddove fossero consentite supplenze brevi”.
No alla frammentazione delle supplenze
“Tali supplenze, una volta scadute, necessiterebbero infatti di ulteriori supplenze, creando una eccessiva frammentazione nell’attività. Frammentazione che, fra l’altro, riguarderebbe sia l’istituto destinatario della supplenza, il quale vedrebbe avvicendate più persone nell’arco del medesimo anno scolastico, sia l’istituto di provenienza del dipendente, il quale (istituto) dovrebbe temporaneamente provvedere alla copertura del posto lasciato scoperto dal dipendente che ha accettato l’incarico, fino al momento in cui, cessata la supplenza, il dipendente rientra in servizio. La norma in questione sancisce il punto di equilibrio tra due diverse esigenze: quella del dipendente che voglia accettare una supplenza a tempo determinato (qualunque ne sia la ragione, economica, professionale, logistica o di altro tipo), e quella della continuità dell’attività amministrativa. Il punto di equilibrio è stato individuato proprio nella durata non inferiore ad un anno (e, comunque, fino ad un massimo complessivo di tre anni), per cui la violazione di tale previsione costituisce una evidente illegittimità. Del resto, analoga normativa è prevista dall’art. 36 del medesimo CCNL, con riferimento, stavolta, al personale docente. E’ evidente, infatti, che la ratio sottesa a tali norme è la stessa, e cioè la continuità dell’attività, sia amministrativa, sia didattica”.
Supplenze ai sensi dell’articolo 59 e 36 del CCNL concesse solo se viene garantita la continuità
E, proprio intervenendo sulla questione della corretta interpretazione di questi due articoli, l’ARAN, con nota Prot. 1289 del 17 febbraio 2004, “ha affermato, con riferimento agli artt. 33 e 58 del CCNL del 24/07/2003, di identico contenuto rispetto agli attuali artt. 36 e 59, che “Gli artt. 33 e 58, nel riferirsi alla possibilità di accettare incarichi a tempo determinato purché di durata non inferiore ad un anno, hanno inteso tutelare, con quest’ultima espressione, esclusivamente 1’integrità e la continuità dell’anno scolastico sotto il profilo didattico e amministrativo. Soddisfatte queste condizioni, non rileva, ai fini predetti, se il posto sia semplicemente disponibile o anche vacante” (sottolineatura aggiunta). L’ARAN ha quindi affermato la irrilevanza del fatto che il posto sia disponibile (fino al 30 giugno) o vacante (fino al 31 agosto), purché la durata non sia inferiore all’anno. La durata almeno annuale, perciò, resta un requisito imprescindibile, proprio per la tutela dell’integrità e della continuità dell’anno scolastico, cui si è più volte fatto riferimento. Inoltre, anche l’evoluzione storica della disciplina delle supplenze conferma la bontà del ragionamento fin qui seguito. Si osserva infatti che, in precedenza, la norma contrattuale di riferimento disponeva in modo diverso sulle supplenze”.
Illegittime le supplenze ai sensi dell’articolo 59 concesse fino all’avente diritto“
La tesi, pur suggestiva, non può essere accolta: è pur vero che la clausola in questione è, in sostanza, una clausola risolutiva, ma è altrettanto vero che la durata almeno annuale deve essere certa, non solo possibile, proprio perché si tratta di un presupposto che contempera le sopra richiamate esigenze, e cioè quelle dei dipendenti alla fruizione di opportunità lavorative, e quelle dell’amministrazione alla continuità dell’attività. Del resto, l’interpretazione della norma qui seguita, che conduce a ritenere illegittime le supplenze conferite per una durata inferiore all’anno (e, in particolare, quelle fino all’avente diritto), è quella fatta propria dalla totalità delle Sezioni regionali di controllo chiamate a pronunciarsi su analoghi contratti. In particolare, si fa riferimento alle pronunce della Sezione regionale di controllo per la Lombardia (448/2015, 450/2015, 355/2016), della Sezione regionale di controllo per il Veneto (239/2016), della Sezione regionale di controllo per il Piemonte (173/2015, riferita a personale docente di un’accademia delle belle arti, ma recante il medesimo principio di diritto). La lettura, fin qui data, della normativa da applicare, viene confermata dalla recentissima nota n. 202898 del 13 novembre 2017, trasmessa dal Ministero dell’Economia e delle Finanze al Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, nonché all’Ufficio Scolastico Regionale per la Toscana. Sul merito della richiesta, il MEF precisa di non condividere l’orientamento del MIUR secondo il quale sarebbe legittimo procedere alla copertura dei posti dell’area ATA tramite contratti stipulati fino all’avente diritto con personale di ruolo. La conclusione del MEF, che non lascia adito a dubbi, è che “In definitiva, tenuto conto dei recenti orientamenti della magistratura contabile, in funzione di controllo, e delle esigenze di razionalizzazione delle attività amministrative e della spesa pubblica, si ritiene non possa condividersi l’orientamento secondo il quale, per la stipula dei contratti a tempo determinato fino all’avente titolo, possa individuarsi anche il personale scolastico di ruolo”.
La mancata approvazione in tempo utile delle graduatorie non legittima le supplenze ex articolo 59
“In disparte il fatto che la mancata approvazione, in tempo utile, delle graduatorie di terza fascia, costituendo una semplice circostanza di fatto, non può costituire un elemento giuridico atto a superare il tenore letterale e la ratio della disposizione del contratto collettivo che disciplina le supplenze conferite al personale di ruolo, si precisa che la valutazione in merito alla sussistenza di un danno erariale, e alla attribuzione di una responsabilità per tale danno, non è effettuata in sede di controllo successivo di legittimità, ma ricade nella competenza di altre articolazioni territoriali della Corte dei conti, e cioè delle Procure regionali e delle Sezioni giurisdizionali”.
