Coronavirus e riduzione oraria, le ore non prestate possono non essere recuperate?
Viene sollevato un quesito da parte di una scuola, su una tematica effettivamente dibattuta e di interesse generale. In sostanza la questione posta è la seguente. Se un Consiglio d’Istituto possa stabilire con una propria delibera che le ore non svolte dal corpo docente per motivi non dipendenti da scelte didattiche ma dovute sostanzialmente a questioni correlate alle misure di contrasto alla diffusione del coronavirus, debbano o meno essere recuperate. Come ad esempio riduzione oraria per sanificare gli ambienti scolastici, garantire ricambi d’aria, e quant’altro. Diventa questa anche l’occasione per fare un riepilogo della problematica sulla riduzione oraria tenendo conto dei vari orientamenti sussistenti in materia.
Coronavirus e riduzione oraria, le ore non prestate per causa di forza maggiore non devono essere recuperate
La disciplina in questione è assolutamente assimilabile a quella della riduzione oraria per causa di forza maggiore, che su OS abbiamo trattato più volte. Non è superfluo richiamare il comma 2 dell’articolo 28 del nuovo CCNL Scuola lì dove afferma: Al di fuori dei casi previsti dall’articolo 28, comma 8, del CCNL 29/11/2007, qualunque riduzione della durata dell’unità oraria di lezione ne comporta il recupero prioritariamente in favore dei medesimi alunni nell’ambito delle attività didattiche programmate dall’istituzione scolastica. La relativa delibera è assunta dal collegio dei docenti
Il comma 8 del CCNL 2007 così recita: Per quanto attiene la riduzione dell’ora di lezione per cause di forza maggiore determinate da motivi estranei alla didattica, la materia resta regolata dalle circolari ministeriali n. 243 del 22.9.1979 e n. 192 del 3.7.1980 nonché dalle ulteriori circolari in materia che le hanno confermate. La relativa delibera è assunta dal consiglio di circolo o d’istituto.
Queste circolari, sono ancora vigenti, come ben sostenuto dalla Corte di Cassazione civile, sez. lav., 07 aprile 2008, n. 8974 . “La circolare 192/80, d’altra parte, era del seguente letterale tenore: “Relativamente alla durata delle ore di lezione per l’anno 1980/81 si confermano le disposizioni impartite da questo Ministero con circolare n. 242 (…) del 1979. Resta comunque rimesso al prudente apprezzamento delle SS.LL., valutare particolari situazioni di necessità debitamente rappresentate e documentate ed autorizzare, caso per caso, con provvedimento motivato eventuali riduzioni di orario anche nelle ipotesi non contemplate dalla predetta circolare”. Tale previsione, secondo la Corte di merito, non andava interpretata, come opinato dal giudice di primo grado, nel senso che la mancata previsione dell’esonero degli insegnanti dall’obbligo di recupero delle frazioni di orario implicava il non riconoscimento del diritto all’esonero. Infatti la circolare del 1980 doveva essere interpretata alla luce di quella del 1979, di cui integrava il contenuto: essa conteneva un’espressa conferma della circolare del 1979, compresa la parte relativa all’esclusione dell’obbligo di recuperare le frazioni orarie oggetto di riduzione. Era pertanto logico ritenere che la circolare n. 192/80, nell’autorizzare la riduzione dell’orario anche in ipotesi non contemplate dalla circolare n. 243/79, avesse esteso anche alle nuove ipotesi l’esenzione all’obbligo di recupero”. Da sottolineare che l’Accordo di interpretazione autentica del 1997 ribadisce la valenza giuridica delle suddette circolari ministeriali.
La riduzione oraria deve essere un fatto eccezionale
Va ora richiamata la sentenza della Corte d’Appello Bologna, 24-10-2005 che ha riportato degli orientamenti in materia di cui si dovrà comunque tener conto. I giudici hanno affermato ad esempio che “il fenomeno della riduzione d’orario dev’essere, dunque, ricondotto in ambiti di eccezionalità predefinita (id est difficoltà insuperabili nei trasporti degli alunni e/o doppi turni).(…).”Quel che però rileva nei brano appena trascritto e che dovrebbe consentire di fare il punto sulle affermazioni degli appellanti, circa la fine degli autoritarismi da parte della dirigenza scolastica, è che la competenza del Capo d’Istituto è frutto non già di un’autoarrogazione da parte del medesimo, quanto di un’investitura che promana dall’accordo delle stesse parti contrattuali. Insomma, ARAN e sindacati nell’Accordo interpretativo del 1997 hanno stabilito che il potere e la connessa responsabilità (anche di carattere contabile, per danno erariale) nell’operare le dette riduzioni d’orario, competono esclusivamente al Preside, il quale, quindi – per quanto possa valere nel campo del diritto dei privati – è pienamente “competente”, mentre gli organi collegiali sono esclusivamente chiamati a formulare il relativo parere non vincolante. Da tanto discende che, sempre i Presidi sono facoltizzati a “valutare particolari situazioni di necessita debitamente rappresentate e documentate” ma sempre per trattarle con la ora vista regolamentazione”.
Sull’eventuale responsabilità erariale del dirigente scolastico
Dunque la responsabilità erariale dei dirigenti scolastici può affermarsi nel caso di eventuale accertamento di danno erariale derivante dall’accertamento dell’illegittimità del mancato recupero per la riduzione oraria. Chiaramente tale responsabilità andrà poi valutata anche in via solidale con gli organi che hanno deliberato in materia. Sul punto si osserva che in un suo parere l’USR dell’Emilia Romagna affermava altresì che: “Il provvedimento di riduzione, per quanto atto di carattere organizzatorio e gestionale, di esclusiva prerogativa del Dirigente scolastico, non esclude tuttavia la responsabilità amministrativa dei componenti del Consiglio d’Istituto, così come disposto dalle disposizioni vigenti in tema di responsabilità dei componenti degli organi collegiali che adottano la relativa delibera (art. 1, co. 1 ter L. 20/1994)”.
I giudici della corte d’Appello bolognese hanno affermato sul punto del danno erariale : “se poi, come viene ipotizzato, l’orario è stato ridotto senza che ricorressero alcuna delle ipotesi di cui alle ridette circolari e neppure quegli altri motivi didattici che autorizzano la riduzione delle ore intermedie, è questione che potrebbe attenere ad altra e diversa causa, con differente petitum e causa petendi. Si tratterebbe, in sostanza, di un comportamento inadempiente del datore di lavoro eventualmente idoneo a procurare un danno e sia dell’uno che dell’altro si dovrebbe fornire una prova di tutt’altra natura e consistenza rispetto a quelle emerse in giudizio”.
I vari step per deliberare la riduzione oraria
Ricordiamo che in base all’articolo 10 comma 4 del DLGS 297 del 1994 “Il consiglio di circolo o di istituto indica, altresì, i criteri generali relativi alla formazione delle classi, all’assegnazione ad esse dei singoli docenti, all’adattamento dell’orario delle lezioni e delle altre attività scolastiche alle condizioni ambientali e al coordinamento organizzativo dei consigli di intersezione, di interclasse o di classe; esprime parere sull’andamento generale, didattico ed amministrativo, del circolo o dell’istituto, e stabilisce i criteri per l’espletamento dei servizi amministrativi”.
Successivamente spetterà al Collegio docenti intervenire conformemente a quanto disposto dall’articolo 7 comma 2 del citato TU, poiché “formula proposte al direttore didattico o al preside per la formazione, la composizione delle classi e l’assegnazione ad esse dei docenti, per la formulazione dell’orario delle lezioni e per lo svolgimento delle altre attività scolastiche, tenuto conto dei criteri generali indicati dal consiglio di circolo o d’istituto”:
poi in base all’articolo 28 comma 8 del CCNL scuola il CDI adotterà la delibera della riduzione oraria a cui dovrà dare seguito il DS conformemente all’ art. 396 comma 2 lettera d T.U lì dove si afferma che dovrà “ curare l’esecuzione delle deliberazioni prese dai predetti organi collegiali e dal consiglio di circolo o di istituto”.
A ciò si aggiunge, in base a quanto ribadito dall’USR dell’Emilia Romagna in un suo parere, “ anche quanto (previsto) dall’art. 25 del D.Lgs 165/2001, in ragione dell’ormai consolidato principio della divisione tra compiti di indirizzo, spettanti all’organo collegiale di governo dell’Istituzione scolastica, e compiti di gestione, spettanti invece al Dirigente scolastico”.
Quando la riduzione oraria non determina il recupero delle ore non svolte
Per la Corte d’Appello bolognese queste sarebbe lo schema da dover seguire:
Le regole della qui schematizzata disciplina consentono di ritenere emergenti alcuni principi di fondo che, premessa l’imprescindibile primarietà dell’interesse degli alunni, così vengono ad articolarsi:
ùa) verificare ogni utile tentativo per evitare contrazioni alla naturale scansione dell’orario scolastico su base sessantesimale:
b) solo in casi determinati può procedersi ad una riduzione di orario per un massimo di dieci minuti l’ora:
c) tale riduzione può avvenire solo alla prima ed all’ultima ora (o, nei casi eccezionali sopra visti, anche alla penultima e/o alle prime due);
d) queste riduzioni non sono soggette a recupero da parte dei docenti con lavoro sostitutivo.
e) Tutti gli altri casi di riduzione dell’ora di lezione, in quanto deliberati autonomamente dalla scuola per esigenze interne, vanno assoggettati alla disciplina prevista dal CCNL. Il tempo-lavoro degli insegnanti (come di tutti gli altri lavoratori) è, allo stato attuale della disciplina, una delle fondamentali misure della retribuzione ed il lavoratore può ridurre la sua controprestazione, al di fuori della contrattazione collettiva o individuale, solo per rinuncia della controparte a pretenderla in tutto od in parte, pena la responsabilità per inadempimento (artt. 1453 ss. cc.). Nella fattispecie le parti sociali hanno fatta propria, quindi contrattualizzato, una rinuncia già operata ex uno latere dal datare di lavoro con le dette circolari, epperò specificandone l’assoluta eccezionalità del caso e l’estremo rigore della concessione. Tal principio di fondo è apertamente confermato anche nel caso dell’estensione della circolare del 1980, la quale, se ha previsto l’ipotesi di una clausola di carattere generale (non più tipizzata) della disciplina prevista nella Circolare dei 1979, ne ha però sussunto le modalità, le quali ne diventano, quindi, la stessa chiave di lettura. In effetti, quel che è indiscutibile (“in claris non fit interpretatio”) della Circolare del 1980 è che essa esordisce confermando “le disposizioni impartite da questo Ministero con circolare n. 243, pro t. 1695/47/ VL, del 22 settembre 1979”.
A questa casistica si osserva che l’USR dell’Emilia Romagna aggiungeva altresì, richiamando il contenuto della circolare del 1979,che “la riduzione suddetta, salvo i casi di necessità non legati al pendolarismo, non può assumere carattere generalizzato per l’intera scuola o istituto”. Concetto che viene ripreso da altri USR come quello della Puglia.
Nessun effetto trascinamento della causa di forza maggiore
Sempre la corte d’Appello di Bologna nella sentenza del 2005 afferma: “Ciò consente, inoltre, di concludere per un verso, circa l’impossibilità di parlare di una sorta di “effetto di trascinamento” della c.d. forza maggiore determinante della riduzione delle prime ore, anche per quelle che vi siano necessariamente collegate. Insomma, viene detto che se le prime ore sono state ridotte per uno dei motivi tipici sopra visti (cd.. “forza maggiore”) e per le altre nulla viene detto, vuoi dire che anch’esse sono collegate a quella motivazione. La deduzione è inammissibile perché, come visto, la stessa disciplina opera uno sbarramento netto, limitando nel tempo scolastico le ore comprimibili. Per altro verso, poi, non può dirsi che “delle due l’una: o la riduzione delle ore intermedie è dovuta a motivi didattici (c. d “sperimentazione”) o no. Ma nel caso in cui non vi sia sperimentazione – come nell’ipotesi che occupa – è lecito dedurre che si versi nella forza maggiore, quindi nella non recuperabilità”. Il ragionamento, infatti, è da respingere in quanto tende ad un processo ermeneutico viziato fin dall’origine, e cioè l’estensione dell’eccezionalità a casi analoghi.Va, infatti, ribadito che, in un’ottica squisitamente sinallagmatica, la regola da cui muovere è l’individuazione delle contrapposte prestazioni”.
La FAQ 12 del Ministero dell’Istruzione
Sulla questione della riduzione oraria in materia di coronavirus si dovrà tener conto anche della FAQ del Ministero:
Le lezioni dureranno sempre 60 minuti?
“L’unità oraria può essere flessibile, quindi durare meno di un’ora, per una più efficace organizzazione delle attività didattiche, ma non si perderà neanche un minuto del monte orario previsto. La riduzione dell’unità oraria è già adottata in molte scuole, poiché prevista da più di venti anni dal Regolamento sull’Autonomia scolastica”.
Chiaramente questa ipotesi riguarda e non può che riguardare la riduzione oraria che avviene per ragioni pertinenti all’attività didattica e non per causa di forza maggiore.
In conclusione
Non esiste una definizione tassativa di causa di forza maggiore, gli Organi Collegiali quando deliberano in materia di riduzione oraria, per non far rientrare le ore nel novero dei minuti da recuperare, dovranno attenersi scrupolosamente a quanto normato dalle circolari ministeriali più volte richiamate, ovvero quella del 1979 e del 1980 ed atti seguenti che ne hanno confermato la validità e vigenza, specificando che la fattispecie della riduzione oraria non avverrà per ragioni interne, didattiche o di sperimentazione, ma per cause di forza maggiore determinate da motivi estranei alla didattica, che andranno esplicate in sede di delibera.
A titolo esemplificativo una riduzione oraria dovuta a necessità di provvedere alla sanificazione dei locali scolastici è a rigor di logica una fattispecie di riduzione che non avviene per ragioni di sperimentazione didattica, o per ragioni di attività didattica, ma per cause estranee e correlate ad una chiara situazione emergenziale, seppur perdurante nel tempo, che legittimerebbe l’inquadramento nella fattispecie della causa di forza maggiore che conseguentemente non comporterebbe alcun tipo di recupero da parte del corpo docente. Il problema però si porrebbe, stante il quadro normativo come sussistente ad oggi, per quella che potrebbe essere la generalizzazione e dunque l’estensione all’intero istituto della riduzione oraria, non più limitata solo a determinate classi. Essendo questa però una situazione straordinaria, ed emergenziale, potrebbe trovare “copertura” sempre all’interno della causa di forza maggiore che in quanto tale non può essere appunto prevedibile e circoscrivibile nella sua formulazione poiché può comportare la necessità di andare oltre i parametri contemplati da una normativa sussistente per casistiche ordinarie e non straordinarie come quelle che riguardano l’emergenza sanitaria in corso.
Nel dubbio, comunque, è nei poteri dell’amministrazione scolastica di concerto con l’Ambito Territoriale di appartenenza di valutare l’eventuale fattibilità della formulazione di un parere e/o quesito alla Corte dei Conti competente in merito a delibere che possano ritenersi dubbie stante la complessità del quadro normativo ed interpretativo.
