Docente esperto, 9 anni di formazione e 450 euro di aumento in busta paga. Ma i fondi basteranno? Le criticità segnalate dal Senato

Il decreto aiuti bis nella giornata di domani, 6 settembre, dovrebbe approdare in Aula al Senato. All’interno è presente la norma che introduce il docente esperto, già previsto dalla legge 76/2022. Una nota del Senato segnala alcune criticità.

L’articolo 38 prevede per gli insegnanti di ruolo forme di premialità e progressione di carriera, legati al positivo superamento dei percorsi formativi. Si tratta, in particolare:

i) di un elemento retributivo una tantum di carattere accessorio, stabilito dalla contrattazione collettiva nazionale, non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del trattamento stipendiale in godimento, riconosciuto al superamento del percorso formativo triennale e solo in caso di valutazione individuale positiva. Si evidenzia che tale elemento, è stato introdotto dall’art. 44 del D.L. n. 36/2022 ed è qui oggetto solo di una novella di coordinamento formale;

ii) della possibilità, questa innovativa, di accedere alla qualifica di docente esperto, che importa il diritto a un assegno annuale ad personam di importo pari a 5.650 euro che si somma al trattamento stipendiale in godimento, riconosciuta a coloro che abbiano conseguito una valutazione positiva nel superamento di tre percorsi formativi consecutivi e non sovrapponibili.

In prospettiva generale, la creazione di strumenti di valorizzazione degli insegnanti e la configurazione di percorsi selettivi di sviluppo professionale e progressione di carriera incentrati sull’aggiornamento e la formazione continua rientrano nel PNRR – M4C1.2 («Miglioramento dei processi di reclutamento e di formazione degli insegnanti»). Una corposa serie d’interventi attuativi – rispetto ai quali l’articolo in commento rappresenta un ulteriore sviluppo – è stata operata con gli artt. 44 e 45 del D.L. n. 36/2022, rubricati rispettivamente «Formazione iniziale e continua dei docenti delle scuole secondarie» e «Valorizzazione del personale docente» (su cui cfr. l’apposito dossier).

Nella medesima direzione, occorre ricordare anche la Risoluzione del Consiglio su un quadro strategico per la cooperazione europea nel settore dell’istruzione e della formazione verso uno spazio europeo dell’istruzione e oltre (2021-2030) 2021/C 66/01, che fra le Questioni e Azioni concrete dell’Area Prioritaria 3 – Docenti e formatori, menziona espressamente la necessità di «potenziare il reclutamento e la selezione dei candidati migliori e più idonei alla professione di docente e pedagogo a tutti i livelli […] migliorare l’attrattiva e il prestigio della professione di docente e pedagogo, tramite la sua rivalorizzazione in ambito sociale e anche in termini finanziari […] valutare la possibilità di elaborare strumenti strategici sotto forma di quadri di competenza dei docenti al fine di accrescere la pertinenza dei percorsi iniziali di formazione per insegnanti, oltre che lo sviluppo di opportunità di formazione professionale continua, nonché di fornire orientamenti ai docenti nello sviluppo della loro carriera».

Venendo al merito delle disposizioni, l’articolo 38 modifica l’art. 16-ter del D.LGS. n. 59/2017 (rubricato «Formazione in servizio incentivata e valutazione degli insegnanti»), che era stato a sua volta introdotto dall’art. 44 del D.L. n. 36/2022, operando – come anticipato – su due versanti, l’elemento retributivo una tantum di carattere accessorio e la qualifica di docente esperto, che di seguito si analizzano partitamente.

● Circa l’elemento retributivo una tantum di carattere accessorio, spettante agli insegnanti di ruolo di ogni ordine e grado del sistema scolastico statale, esso è stabilito dalla contrattazione collettiva nazionale, in ammontare non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del trattamento stipendiale in godimento, ed è riconosciuto al superamento del percorso formativo triennale e solo in caso di valutazione individuale positiva. La previsione in discorso era già contenuta, in termini pressoché sovrapponibili, nel testo previgente dell’art. 16-ter del D.LGS. n. 59/2017: il comma 1, lett. a), dell’art. 38, novellandone il comma 4, ne muta la collocazione dal secondo periodo (soppresso) all’ultimo periodo (per approfondimenti, cfr. il relativo dossier).

● Per quanto attiene alla qualifica di docente esperto, l’articolo 38, comma 1, lett. b) inserisce nell’art. 16-ter del D.LGS. n. 59/2017 i nuovi commi 4-bis e 4-ter.

In base al comma 4-bis, i docenti di ruolo che abbiano conseguito una valutazione positiva nel superamento di tre percorsi formativi consecutivi e non sovrapponibili possono accedere alla qualifica di docente esperto e maturano conseguentemente il diritto ad un assegno annuale ad personam di importo pari a 5.650 euro che si somma al trattamento stipendiale in godimento. Ai fini pensionistici e previdenziali, tali previsioni operano con effetto sulle anzianità contributive maturate a partire dalla data di decorrenza del beneficio economico.

La qualifica di docente esperto non comporta nuove o diverse funzioni oltre a quelle dell’insegnamento. Fatta eccezione per i docenti in servizio all’estero, il docente qualificato esperto è tenuto a rimanere nella istituzione scolastica per almeno il triennio successivo al conseguimento della qualifica.

Alla qualifica di docente esperto può accedere un contingente di docenti definito con il decreto previsto dal comma 5 dell’art. 16-ter del D.LGS. n. 59/2017, comunque non superiore a 8 mila unità per ciascuno degli anni scolastici 2032/2033, 2033/2034, 2034/2035 e 2035/2036, per un totale massimo, dunque, di 32 mila unità. Resta fermo in ogni caso il limite massimo derivante dalla disponibilità delle risorse di cui al predetto comma 5, di cui si dirà nel seguito.

I criteri di conferimento della qualifica sono affidati alla contrattazione collettiva e le modalità di valutazione sono individuate con decreto del Ministro dell’istruzione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e sentite le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative. Per l’ipotesi in cui quest’ultimo regolamento non sia emanato per l’anno scolastico 2023/2024, le modalità di valutazione sono definite in via transitoria con decreto del Ministro dell’istruzione da adottarsi di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.

Il comma 4-bis reca anche dei criteri di valutazione e selezione, valevoli in sede di prima applicazione, nelle more dell’aggiornamento contrattuale: 1) media del punteggio ottenuto nei tre cicli formativi consecutivi per i quali si è ricevuta una valutazione positiva; 2) in caso di parità di punteggio diventa prevalente la permanenza come docente di ruolo nella istituzione scolastica presso la quale si è svolta la valutazione e, in subordine, l’esperienza professionale maturata nel corso dell’intera carriera, i titoli di studio posseduti e, ove necessario, i voti con cui sono stati conseguiti detti titoli. Tali criteri sono integrativi rispetto a quelli stabiliti dall’Allegato B, annesso al decreto.

Il comma 4-ter sancisce che a decorrere dall’anno scolastico 2036/2037 le procedure per l’accesso alla qualifica di docente esperto sono soggette al regime autorizzatorio di cui all’art. 39, comma 3-bis, della L. n. 449/1997 – che culmina nella determinazione annuale della Presidenza del Consiglio dei Ministri – nei limiti delle cessazioni riferite al personale docente esperto e della quota del Fondo di cui al comma 5 riservata alla copertura dell’assegno ad personam, di cui subito si dirà.

● Le coperture finanziarie sia per l’elemento retributivo una tantum di carattere accessorio che per l’assegno annuale ad personam per i docenti esperti sono quelle stabilite dal comma 5 dello stesso art. 16-ter del D.LGS. n. 59/2017, il quale – si ricorda – prevede nello stato di previsione del Ministero dell’istruzione un Fondo per l’incentivo alla formazione, con dotazione pari a 40 milioni di euro nell’anno 2026, 85 milioni di euro nell’anno 2027, 160 milioni di euro nell’anno 2028, 236 milioni di euro nell’anno 2029, 311 milioni di euro nell’anno 2030 e 387 milioni di euro a decorrere dall’anno 2031. Infatti, il comma 1, lett. c) dell’articolo 38 in commento modifica il comma 5 dell’art. 16-ter prevedendo che pure il beneficio economico per il docente esperto sia finanziato a valere sul Fondo per l’incentivo alla formazione. Nella relazione tecnica si legge che «ai fini del calcolo degli oneri, si tiene conto che […] i percorsi formativi saranno attivati nel 2023/2024 e che, a regime, al termine dei tre trienni formativi, a ciascuno dei docenti individuato come “esperto” sia attribuito un beneficio economico pari a 5.650 euro lordo […] Si calcola a regime una spesa massima di 180.800.000 euro per l’onere relativo all’attribuzione dell’assegno ad personam», considerato che il contingente di docenti esperti potrà giungere – come detto – a un massimo di 32 mila unità.

La nota del Senato: alcune criticità

Al riguardo, per i profili di quantificazione, quanto alle integrazioni previste dalla lettera b), relativamente all’inserimento del comma 4-bis nell’articolo 16-ter, in cui è prevista la disciplina dei requisiti per l’accesso di un nuovo istituto retributivo riguardante la progressione economica correlata al conseguimento della qualifica di docente esperto, si segnala che si tratta di norma in deroga al principio generale previsto dal comma 1 dell’articolo 45 del T.U.P.I., ai sensi del quale è stabilito dalla normativa vigente che la materia della definizione dei trattamenti economici fondamentali ed accessori delle categorie del P.I. debba ordinariamente formare oggetto della contrattazione collettiva.

Per quanto riguarda la stima dell’onere di spesa relativo all’emolumento di docente esperto, si riscontra la quantificazione degli oneri per il quadriennio 2032-2035 e, a regime, dal 2036.

In ogni caso, andrebbero richieste conferme in merito alla circostanza che l’attribuzione della qualifica di docente esperto presenti carattere di irreversibilità e non temporaneità, conseguendone un onere a regime per l’Amministrazione scolastica, a decorrere dall’anno scolastico di riconoscimento della citata qualifica e sino alla sua cessazione dal servizio del docente.

Sulla copertura a valere sul Fondo per l’incentivo alla formazione, si ricorda che il DL 36/2022 lo aveva destinato esclusivamente al riconoscimento di un elemento retributivo una tantum di carattere accessorio, la cui misura deve essere stabilita dalla contrattazione collettiva nazionale, in misura non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del trattamento stipendiale in godimento, subordinatamente al superamento del percorso formativo triennale e solo in caso di valutazione individuale finale positiva.

Quindi, posto che ora le risorse stanziate dovranno essere destinate anche al nuovo incentivo introdotto dalla norma in esame, pur considerando che l’incentivo una tantum sarà comunque corrisposto nei limiti delle risorse disponibili ai sensi della legislazione vigente (comma 5), occorre osservare che esso è caratterizzato da limitata rimodulabilità dovendo essere almeno pari al 10 per cento del trattamento economico.

Si ricorda che il Governo aveva fornito durante l’esame del DL 36/2022 una relazione tecnica aggiornata alle modifiche approvate al Senato61 che in particolare avevano introdotto la forbice della misura tra il 10 e il 20 per cento mentre nel testo iniziale non erano posti limiti minimi o massimi. A tale proposito, la RT ipotizzava una misura del 15 per cento e sulla base di una media ponderata del trattamento stipendiale pari a 40.669 euro, l’incentivo era stata determinato in media pari a 6.100 euro.

Alla luce di tali dati ed ipotesi, si evidenzia che la disponibilità residua del Fondo citato dal 2036, dopo le modifiche introdotte dalla norma in esame basterebbe a riconoscere l’incentivo di cui al comma 4 dell’articolo 16-ter a circa 34.000 docenti, a fronte dei circa 63.000 che la RT citata prevedeva.

In tal senso va rilevata una possibile criticità nell’attribuzione dell’incentivo una tantum nei limiti delle risorse disponibili a fronte della riduzione di risorse prevista dalla norma in esame.

Va considerato che il numero di docenti che completeranno la formazione con valutazione positiva potrebbe essere molto maggiore rispetto a quelli che riceveranno l’incentivo alla luce delle disponibilità finanziarie.

Si ricorda che l’accesso ai percorsi di formazione inizialmente avviene su base volontaria ma sarà obbligatorio per i docenti immessi in ruolo in seguito all’adeguamento del contratto, per cui dal 2036, anno in cui va a regime la riduzione massima del Fondo, tale platea potrebbe essere consistente.

Va inoltre segnalato che il comma 5 dell’articolo 16-ter prevede che il riconoscimento dell’elemento retributivo una tantum avvenga in base a criteri stabiliti in sede di aggiornamento contrattuale e con l’obiettivo di riconoscere tale elemento retributivo in maniera selettiva e non generalizzata.

Tuttavia, si potrebbe accumulare una platea consistente di docenti con l’aspettativa a vedersi riconoscere l’incentivo una tantum per aver completato la formazione con valutazione positiva che potrebbe determinare sia un contenzioso sia una pressione a successive modifiche estensive.