Accesso agli atti amministrativi, il differimento. Con modello di Richiesta di Riesame del diniego – Ricorso ex art.25, comma 4 L. 241/90 e s.m.ii
Con la Direttiva 26 marzo 1997, n. 4541/II/4.5.1.2 la “Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi”, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’art. 27 della Legge 7 agosto 1990, n. 241, aveva posto l’accento sull’importanza della disciplina regolamentare del differimento dell’accesso ai documenti amministrativi sotto il seguente profilo: “se le singole amministrazioni in sede di adozione del regolamento di cui all’art. 24, comma 4, legge 241/90 devono indicare in modo tassativo, e non meramente esemplificativo, non solo i documenti sottratti all’accesso a tempo indeterminato ma anche quelli sottratti all’accesso a tempo determinato, ovvero i c.d. casi di differimento. In altri termini la “Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi”, ha stabilito, e vedremo come, il principio generale di accessibilità di tutti i documenti amministrativi, salvi i casi di inaccessibilità espressamente previsti dalla legge o dai regolamenti delle singole amministrazioni, comporta che non solo i casi di esclusione a tempo indeterminato ma anche quelli di mero differimento dell’accesso debbano essere tassativamente previsti con norma regolamentare.
Le disposizioni normative
Nella direttiva la “Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi”, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ritiene che assumono rilievo le seguenti disposizioni:
- art. 7, comma 2, D.P.R. 352/92: “II differimento dell’accesso è disposto ove sia necessario assicurare una temporanea tutela agli interessi di cui all’art. 24, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, o per salvaguardare esigenze di riservatezza dell’amministrazione, specie nella fase preparatoria dei provvedimenti, in relazione a documenti la cui conoscenza possa compromettere il buon andamento dell’azione amministrativa”.
- art. 8, comma 2, D.P.R. 352/92: … le amministrazioni fissano, per ogni categoria di documenti, anche l’eventuale periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all’accesso”;
- art. 24, comma 6, della legge 241/90: “I soggetti indicati nell’art. 23 hanno facoltà di differire l’accesso ai documenti richiesti sino a quando la conoscenza di essi possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell’azione amministrativa” ;
- art. 25, comma 3, della legge 241/90: “II rifiuto, il differimento o la limitazione dell’accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall’art. 24 e debbono essere motivati” (si veda anche l’art. 7, comma 1, D.P.R. 352/92);
- art. 24, comma 4, legge 241/90: “Le singole amministrazioni hanno l’obbligo di individuare con uno o più regolamenti da emanarsi entro i sei mesi successivi, le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso per le esigenze di cui al comma 2”.
- art. 8, comma 3, D.P R. 352/92: “In ogni caso i documenti non possono essere sottratti all’accesso ove sia sufficiente far ricorso al potere di differimento”.
Il punto di equilibrio
Da tali disposizioni – sottolinea la “Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi”, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri – emerge che il sistema ideato dal legislatore per individuare il punto di equilibrio tra il riconoscimento del diritto di accesso e la tutela del riserbo dell’azione amministrativa per la salvaguardia di superiori interessi pubblici, consiste nell’affermazione del principio per cui tutti i documenti amministrativi sono accessibili salvo quelli coperti da segreto e quelli rientranti nelle categorie tassativamente indicate nei regolamenti adottati dalle singole amministrazioni ai sensi dell’art, 24, comma 4, della legge 241/90. E’ evidente, quindi, che l’inaccessibilità costituisce l’eccezione alla regola della piena conoscibilità dell’azione amministrativa tant’è che il legislatore ha espressamente previsto all’art. 25, comma 3, L. 241/90 che al di fuori dei casi e dei limiti previsti dall’art. 24 non è consentito rifiutare, differire o limitare l’accesso. Inoltre, nel D.P.R. 352/92 all’art. 8 vengono dettati criteri per l’individuazione analitica delle categorie di documenti sottratti all’accesso al fine di assicurare un sufficiente grado di certezza sull’ambito di applicazione del diritto, circoscrivendo i casi di inaccessibilità in categorie documentali ben determinate.
La genericità eccessiva dei regolamenti: anche quelli scolastici devono essere rivisti
La Commissione, in sede di parere sugli schemi di regolamento relativi all’individuazione delle categorie di cui all’art. 24 cit., ha spesso rilevato l’eccessiva genericità di alcune formulazioni sottolineando che attraverso una troppo generica indicazione di documenti inaccessibili si finisce per aggirare il principio di tassatività dei casi di sottrazione all’accesso. La lettera e la ratio dell’art. 25, comma 3, della legge 241/90 lasciano, quindi, chiaramente intendere che il principio di tassatività riguarda sia i casi di esclusione che quelli di differimento come del resto risulta evidente dall’art. 8, comma 2 e 3, D.P R. 352/92 che fa obbligo alle amministrazioni di indicare la durata del differimento avvertendo che, ove sia sufficiente, esse devono limitarsi ad esso senza procrastinare sine die la conoscibilità di un documento.
I regolamenti per l’accesso civico anche delle scuole
Quindi nei singoli regolamenti le amministrazioni devono:
- indicare tassativamente le categorie di documenti inaccessibili individuandole con sufficiente certezza;
- specificare per ciascuna categoria la durata della sottrazione all’accesso che, solo se necessario, potrà essere a tempo indeterminato.
I due diversi tipi di differimento previsti dalla norma
I due diversi tipi di differimento previsti dalla norma sono:
- Il primo è quello (di cui all’art. 8, commi 2 e 3, D.P.R. 352/92) finalizzato alla salvaguardia degli interessi pubblici indicati dall’art. 24, comma 2, lettere a), b), c), d), della legge 241/90. II primo tipo di differimento rientra nel principio di tassatività in quanto è un potere vincolato esercitabile solo nei limiti previsti dai regolamenti delle singole amministrazioni (art. 25, comma 3, della legge 241/90). Il secondo potere di differimento invece, è sottratto al principio di tassatività in quanto è un potere discrezionale esercitabile qualora se ne presenti la necessità.
- Il secondo è quello (di cui all’art. 24, comma 6, della legge 241/90) previsto espressamente come “facoltà di differire l’accesso ai documenti richiesti sino a quando la conoscenza di essi possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell’azione amministrativa”.
La discrezionalità del differimento esiste davvero?
Sulla natura discrezionale del differimento ex art. 24, comma 6, della legge 241/90 si è espresso anche il Consiglio di Stato sottolineando che la P.A. può rinviare l’esercizio dell’accesso qualora enunci pregiudizi alla propria funzione in atto (C.d.S., IV, 5.6.1995 n. 412). Tale decisione lascia chiaramente intendere che si tratta di una facoltà discrezionale che la p.a. può esercitare a tutela della funzione amministrativa e quindi al di fuori delle ipotesi di differimento tassativamente indicate nei regolamenti per una protezione temporanea degli interessi di cui all’art. 24, comma 2, della legge 241/90. Ciò non toglie tuttavia che anche per questo secondo tipo di differimento sia opportuno che ciascuna amministrazione si sforzi di prevedere in sede regolamentare le possibili ipotesi di esercizio ferma restando la libertà di differire l’accesso a tutela della funzione amministrativa anche al di fuori dei casi regolamentati.
Cosa indicare nei regolamenti?
Deve ritenersi che nei regolamenti, anche quelli delle scuole, dunque, le amministrazioni devono indicare in modo tassativo i casi di differimento dell’accesso per la tutela degli interessi di cui all’art. 24, comma 2, cit. mentre hanno la facoltà di disciplinare i casi di differimento previsto dall’art. 24, comma 6, della legge 241/90 a tutela della funzione amministrativa. L’esercizio di tale facoltà, che si raccomanda laddove possibile, non limita però il potere di differimento ex art. 24, comma 6, alle sole ipotesi previste dal regolamento come avviene invece per la tutela degli interessi di cui all’art. 24, comma 2, della legge citata. In allegato il modello di “Richiesta di Riesame del diniego – Ricorso ex art.25, comma 4 L. 241/90 e s.m.i” realizzato dal Difensore Civico della Regione Marche riadattato ad uso scolastico.
I difensori civici a cui rivolgersi (anche) in caso di diniego dell’accesso all’Atto
La figura del Difensore civico è presente nelle seguenti Regioni:
ABRUZZO (Giandonato MORRA)
Via M. Iacobucci, 4 –67100 L’Aquila (AQ)
Tel. (+39) 0862 644762
BASILICATA (Antonia FIORDELISI) Vicepresidente
Via Vincenzo Verrastro, 6 – 85100 Potenza
Tel.: (+39) 0971 274564
CAMPANIA (Giuseppe FORTUNATO)
Centro Direzionale Isola F8 – 80143 Napoli
Tel. (+39) 081 7783119 – 809
EMILIA – ROMAGNA (Carlotta MARU’)
Viale Aldo Moro, 50 – 40127 Bologna
Tel. (+39) 051 5276382
FRIULI VENEZIA GIULIA (Arrigo DE PAULI)
Piazza Oberdan, 6 – 34133 Trieste
Tel. (+39) 040 3771111
LAZIO (Marino FARDELLI) Presidente
Via della Pisana 1301, 00163 Roma
Tel. (+39) 06 65932014
LIGURIA (Francesco LALLA)
Viale Brigate Partigiane, 2 – 16121 Genova
Tel. : (+39) 010 548 4432 – 4223
LOMBARDIA (Gianalberico De Vecchi)
Via Fabio Filzi, 22 – 20124 Milano
Tel. (+39) 02 67482465
MARCHE (Giancarlo GIULIANELLI)
Piazza Cavour, 23 – 60121 Ancona
Tel. (+39) 071 2298483
MOLISE (Leontina LANCIANO)
Via XXIV Maggio, 130 – 86100 Campobasso
Tel (+39) 0874424772-71
PIEMONTE (Paola BALDOVINO)
Piazza Solferino, 22 – 10121 Torino
Tel: (+39) 011 5757387
PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO (Gabriele MORANDELL)
Via Cavour 23/c – 39100 Bolzano
Tel. (+39) 0471 946020
SARDEGNA (da nominare)
Via Roma, 25 – 09125 Cagliari
Tel: (+39) 800 060 160
TOSCANA (da nominare)
Via Cavour, 18 – 50129 Firenze
Tel: (+39) 055 2387800
UMBRIA (Marcello PECORARI) Vicepresidente
Piazza Italia, 2 – 06121 Perugia
Tel. (+39) 075 5763215
VALLE D’AOSTA (Adele SQUILLACI)
Via Festaz, 46 – 11100 Aosta
Tel. (+39) 0165 526081 -82
VENETO (Mario CARAMEL)
Via Brenta Vecchia, 8 – 30171 Venezia Mestre
Tel: (+39) tel. 041 2383411
